【愛農講壇】細觀兩岸鄉村治理

▲台灣地區農會一隅(愛農文創資料檔案)

作者/廖坤榮(中正大學政治學系教授兼公共政策及管理研究中心主任)

鄉村治理(rural governance)是治理理念在鄉村社會管理中的具體應用,是一個由國家和社會共同形成一種機制,實現對鄉村社會問題的改善的過程。隨著全球治理理論的不斷豐富與完善,鄉村治理的實踐形式也因各國各地政治、社會與經濟發展的條件而異,在居民生活中逐漸呈現出多元化和自治性。就歐陸國家鄉村治理的經驗而言,他們將鄉村的價值塑造成為一個涵蓋生產、生活、生態、歷史文化、休憩等多功能的公共空間,進而提升人們的生活品質。加拿大、歐洲等地的鄉村治理經驗,強調的落實地方分權、尊重多元文化、增加地方居民參與基層政策決策機制以及凝聚力,併發掘和動員鄉村社會資本等。

早期臺灣的經濟發展以出口為優先,其實也是忽視鄉村治理諸多問題,1990年代始,臺灣經濟發展進入轉型期,服務業躍升成主要產業,政府與民間逐漸對鄉村治理重視。臺灣的鄉村治理有其獨特的推動模式與經驗,尤其是「臺灣農會」在鄉村治理中一直扮演著重要的角色。臺灣的鄉村治理,不同時期涵蓋著不同的政策思維與方法,如社區發展、社區營造、農村再生等。由於工業化與都市化的發展,大量農村人口外移,農村逐漸呈現老化衰退的景象,農業部門日益萎縮與農業結構轉型壓力巨大,農業的產業地位被侵蝕,而農業的式微又進一步影響到農地的發展,優秀農田轉變為都市發展用地、城鄉發展不均衡等問題凸顯。1970年代開始,臺灣逐步調整農業發展政策,將早期的「以農補工」策略調整為「以工補農」政策,並逐漸重視鄉村建設。1983年制定了社區發展工作綱領,到1990年代中期,在歷經了近半個世紀的工業化發展後,臺灣才真正開始重視農村發展和尋求鄉村治理的多元主體合作,並相繼展開了「社區總體營造」與近年提出的「農村再生計畫」等,都是鄉村治理工程,開啟了臺灣鄉村治理新的篇章。

▲台灣地區農村一隅(愛農文創資料檔案)

1994年,臺灣「文建會」正式提出「社區總體營造」的概念並推動了數項補助計畫,其後臺灣地區的其他部門如「環保署」、「經濟部」等也相繼提出一些補助、支持計畫,推動了臺灣社區營造的多元發展和衍生出許多明星社區。2010年正式通過了《農村再生條例》,規定從2011年開始,10年內編列1500億新台幣的經費作為「農村再生」基金,鼓勵農村透過由下而上參與、計畫導向等策略的執行,推動農村活化再生和營造出富麗新農村。2018年,行政院國家發展委員推動「地方創生」,其實也是鄉村治理的新型態。No feed items found.

1949年中國大陸成立新中國政府,也歷經不同階段的鄉村治理模式,其中較為獨特的是建立了以「三級所有、隊為基礎」為基本特徵的人民公社體制,這個階段的鄉村治理有著較強的「政權嵌入」特色,是「全能主義」的國家理念在農村社會的現實呈現,也導致廣大農村「社會生活軍事化、經濟生活行政化、精神生活一統化」。人民公社制度完成了政治的一體化,將中國鄉村社會的廣大民眾納入到無所不包的政治體系之中,國家增強了對農民的動員和控制能力。然而,也正是由於這種「政社一體化」的鄉村治理結構,讓國家權力過度介入到農村社會的各個領域,在顛覆鄉村舊秩序、重構鄉村治理規則以及形塑「集中力量辦大事」的組織動員能力的同時,也持續摧毀著非正式權力(主要是各種民間社會組織與團體)的根基。從此,廣大農村的「治理危機」開始顯露。1987年改革開放之後,大陸在廣大農村推行家庭聯產承包責任制,同時調整了以往的「政社一體化」鄉村治理結構,鄉村治理步入「鄉政村治」階段。鄉政村治強調農民的政治參與,以此建立村民對國家的認同,達成村民自我管理與國家治理的統一。新興的家庭承包的小農體制下,農民對土地精耕細作,農業生產效率大大提高。然而,農戶小規模分散化經營與大市場之間的矛盾日益加劇,農戶與市場脫軌的情況普遍存在,阻礙了農業走產業化、規模化、現代化的道路,農業、農村、農民問題一一浮現,此乃「三農」問題,並成為大陸鄉村治理的核心。

▲大陸地區農村一隅(愛農文創資料檔案)

可以對照觀察,臺灣農村現代化發展的經驗顯示,政府與「農會」所形成的「夥伴關係」,成為一個有效的「鄉村治理體制」,最後成功地達成臺灣農村現代化目標。「農會法」課以「農會」為臺灣小農為主的農民提供農村現代化服務,為達其組織創設目標,使其同時推動「金融」、「供銷」、「推廣」、「保險」業務,達成政府農村現代化的施政需求。農會設立了「信用事業部」、「供銷事業部」、「推廣事業部」、「保險事業部」等部門,為農民提供從「生活」到「生產」之公共物品(public goods),使其同具經濟性、服務性、教育性、社會性、政治性之多重功能與屬性,農會為臺灣小農體制提供生產、加工、運銷等功能服務,展現其技術、經濟、教育、社會等公共服務功能。

台灣農會的實踐經驗道出了農民組織化是解決小農體制的唯一途徑,亦即農民通過合適的合作組織方式,一方面,有利於化解他們面臨的市場風險與維護自身權益,另一方面,也是提高生產效益的一種有效方法。就解決中國大陸的「三農」問題而言,農民專業合作社是將分散的小規模農戶組織起來進入農產品供應鏈,以應對現代市場所要求的各種產品標準化,以利交易。實言之,農民組織的合作治理就是透過農民組織的集體與合作行為,形成良性互動的社會治理機制,並促進鄉村治理效能。提升農民合作組織恰好能扮演突破傳統鄉村治理的血緣和地域限制、重塑鄉村治理的信任關係和互利合作之角色,並在「促進農村經濟發展的同時,也一定會促進農村傳統社會資本向現代社會資本轉型」再結合歐美國家、臺灣地區鄉村治理經驗非常重視社會參與的實況來看,社會組織參與鄉村建設可以彌補國家政權介入之不足。

從台灣「農會」的實踐經驗中,中國大陸新的鄉村治理策略要積極支援鄉村各類合法社會團體的組建。另外,也要積極引導鄉村民眾有序參與各種社會團體,形成良性的社會參與協合力。鄉村社會中充滿多元化特徵的組織資源,發達的社會資本將會有效促進鄉村「善治」。2007年7月1日《中華人民共和國農民專業合作社法》頒佈後,「農民專業合作社」的發展迅速,截至2015年底,登記的農民專業合作社已逾百萬個。雖然大陸的農民專業合作社組織發展經驗不長,從理論與有限的實踐經驗來看,合作組織在一定程度上能夠彌補政府行政組織在經濟、社會、文化公共治理的不足。農民專業合作社的合作性、民主性和參與性能夠促進農村多元發展,並產生鄉村治理的「綜效」(synergy),彰顯出適當與合理的農民合作組織有利於村民自治的實現,進而促進國家與社會良性互動,達到農村穩定的目標。

當前大陸的「三農」問題,其實就是鄉村治理的核心,除了政府政策主導,更需要適當的農民合作組織參與,其中這個組織宜學習台灣農會經驗,以「綜合性農協」型態最好。現行大量興起的農民專業合作社有其獨特功能與任務,它可能不是經營效率最高的組織,卻可以發展成農民值得信賴的組織。從台灣鄉村治理經驗而言,「綜合性農協」的建立和發展則可以彌補農民專業合作社的不足,可以有效協助鄉村治理。臺灣農會組織也歷經百年的實踐經驗,迄1970年初方才有較為完善的治理機制,終能參與臺灣的鄉村治理,兩岸經驗可以相互學習,大陸農村現代化當為可期。

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